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En Boga
Santiago Creuheras Díaz
Diseño Prospectivo Vs. Diseño Retrospectivo
En una ocasión anterior, comenté que una de las cuestiones que nos debiéramos hacer los servidores públicos todos los días es si realmente los programas que diseñamos o administramos realmente generan valor público.
Esta semana, quiero retomar el tema de la creación de valor público, a través de la implementación de políticas públicas. Existe la percepción generalizada que el diseño de políticas muchas veces se realiza sin la debida y sistemática consideración de los problemas que se producen durante la implementación de las mismas. A pesar de su importancia, no existe mucha orientación práctica en la literatura disponible sobre como llevar adelante la implementación de políticas. En este sentido, Richard Elmore, investigador en la materia, nos propone que existen al menos dos enfoques distintivos para el análisis de la implementación de políticas: el diseño prospectivo y el diseño retrospectivo. Ambos tienen lógicas y supuestos no solo distintos sino totalmente opuestos entre sí.
El diseño prospectivo es el utilizado tradicionalmente en el proceso de análisis y elaboración de políticas y concuerda con las técnicas convencionales de la ciencia administrativa y el análisis de decisiones. Este diseño comienza por el planteamiento de un gran objetivo orientador que expresa de manera precisa la intención de los hacedores de política. Posteriormente, se realiza la identificación de la secuencia de pasos o conjunto de condiciones cada vez más específicas que deben cumplir los responsables de la implementación a cada nivel para el cumplimiento de dicho objetivo y por último, se establece de manera clara cual es el resultado final esperado de acuerdo a la intención original y que permitirá medir el éxito o fracaso en la implementación de la política.
Muchos ejemplos de este tipo de diseño prospectivo se encuentran en la definición de las políticas nacionales de los países. Por ejemplo, en un poder legislativo es práctica común establecer una ley que define los objetivos generales de una política específica. A partir de dicha ley se promulgan reglamentos para el cumplimiento de la política por parte de los organismos nacionales y regionales responsables y en los cuales se establecen las responsabilidades y acciones administrativas necesarias para el cumplimiento de dicha política. Finalmente, se definen los resultados esperados de dicha política en la población objetivo a fin de evaluar su cumplimiento.
El diseño retrospectivo desarrollado por Richard Elmore hace aproximadamente diez años, nos permite comenzar a diseñar una intervención efectiva sobre programas sociales que muestran problemas en su implementación. Este diseño, cuestiona el supuesto que los hacedores de política ejercen una influencia decisiva sobre el proceso de implementación y centra más bien su atención en la capacidad de decisión que existe allí cerca del problema que se desea corregir o del comportamiento que se desea modificar.
En este sentido, el diseño retrospectivo no comienza por el enunciado de intenciones, sino por la definición del comportamiento final que se desea modificar y que genera la necesidad de una política. A partir de esa definición, se establece el objetivo correspondiente al nivel más bajo del sistema, en términos de un conjunto de operaciones, efectos y resultados necesarios para lograr aquel cambio de comportamiento. Luego, subiendo cada vez el nivel de responsabilidad, se analiza la capacidad de la unidad organizativa para afectar el comportamiento que busca la política y los recursos que necesita para lograr este efecto. Finalmente, se formula una política que permita canalizar recursos y capacidades a aquellas unidades organizativas que contribuyan de mejor manera producir el efecto esperado.
Para Elmore, la ventaja del diseño retrospectivo se hace evidente al evaluar las soluciones analíticas propuestas frente a los problemas que encuentra la implementación de políticas. A diferencia del énfasis que coloca el diseño prospectivo sobre los mecanismos formales de mando y la centralización del control en manos de los hacedores de política y niveles de mayor autoridad, el diseño retrospectivo subraya la importancia de dispersar el ejercicio del control en la implementación de la política. En el diseño retrospectivo resulta de fundamental importancia que se realice una correcta identificación de la relación entre el problema y el punto de contacto inmediato con él.
La probabilidad de lograr resultados positivos será mayor cuanto más directa y menos mediatizada jerárquicamente sea la vía para alcanzar el punto de contacto con el problema. En vez de empezar en los niveles directivos y de allí bajar por acercamientos sucesivos a los niveles operativos, este enfoque nos plantea la opción de comenzar allí donde se da el problema y luego tratar de encontrar el camino más efectivo para solucionarlo.
El uso del diseño retrospectivo se puede considerar como muy reciente y aun mas reciente en los países en vías de desarrollo. El tiempo le dará la razón a su autor o lo contrapondrá con el diseño prospectivo utilizado por muchos años. Mientras tanto, muchos organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo promueven este tipo de diseño para las políticas públicas modernas, hasta ahora han obtenido buenos resultados y esperan obtener resultados aun mejores. En nuestro país tenemos dos opciones: seguir diseñando políticas públicas a través del diseño prospectivo o retomar esta propuesta utilizando el diseño retrospectivo detonando mayores fuentes de valor público. Hasta la próxima semana.
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