Pasado, presente y futuro del municipio en México

López Rubí entrevista al próximo presidente del IFE

José Ramón López Rubí Calderón

Mauricio Merino ha sido profesor-investigador del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México, Gerente Internacional del Fondo de Cultura Económica y Consejero del Instituto Federal Electoral encabezado por José Woldenberg. Es autor, coautor y coordinador de varios libros, entre los que se encuentran Fuera del Centro (1992, UV), Cambio Político y Gobernabilidad (1993, CNCPAP), La Democracia Pendiente(1993, FCE), En Busca de la Democracia Municipal (1994, Colmex), La Participación Ciudadana en la Democracia (1995, IFE), Gobierno Local, Poder Nacional (1998, Colmex) y La Transición Votada(2004, FCE). Actualmente es Profesor-Investigador y Director de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas, el CIDE. También es miembro del Consejo Asesor de la revista Estudios de Política y Sociedad.
Mauricio Merino es, sin duda, uno de los grandes conocedores del pasado y el presente del municipio mexicano y, por tanto, una voz autorizada para hablar sobre su futuro.

José Ramón López Rubí Calderón: En el libro Gobierno Local, Poder Nacional, usted afirma que el Estado nacional mexicano se construyó con base en los gobiernos municipales y que las instituciones políticas nacionales se fortalecieron a costa de las locales. ¿Qué evidencia histórica soporta estas afirmaciones?

Mauricio Merino: Hay una abundante evidencia sobre la importancia de los municipios como soporte del proceso de construcción del Estado nacional mexicano durante el siglo XIX. Fue, justamente, la que traté de mostrar profusamente en el libro que señalas.

Para no extenderme demasiado en esta primera respuesta, te diré que las aportaciones del municipio fueron por lo menos cuatro. En primer lugar, los gobiernos locales fueron la base para la organización de los primeros esfuerzos fiscales de México. Como no existía otra estructura nacional, los municipios se convirtieron en la clave para reunir fondos que, luego, tomaban los gobiernos nacionales. Inclusive, durante casi todo el siglo XIX se discutió con amplitud sobre la pertinencia de mantener vigentes las aduanas interiores al comercio, mejor conocidas como alcabalas, que iban claramente en contra de los principios liberales, pero que resultaban indispensables para mantener los ingresos públicos mínimos. Y lo mismo puede decirse de las aduanas de puerto, que en su momento se volvieron el ingreso más sólido de los gobiernos nacionales. Estas últimas, si bien eran administradas por funcionarios federales, contaron siempre con el respaldo de los gobiernos municipales. Sin ellos, el Estado no habría contado con recursos suficientes para existir.

Otra aportación central se refería a las cuestiones electorales. Para decirlo rápido: los municipios eran el árbitro electoral del siglo XIX. Y hay que recordar que en México prácticamente nunca dejaron de celebrarse elecciones. Es verdad: éstas eran poco respetadas y la tradición del fraude está lejos de haberse inaugurado en el siglo XX. Es más: los golpes de Estado eran la fórmula más usual para el traslado del poder. Pero aun así, todos los gobernantes buscaron legitimar su autoridad política a través de los votos. Y de ahí la importancia de las contribuciones municipales en esta segunda materia. Ni siquiera Porfirio Díaz prescindió de esa lógica de legitimación. De modo que sin los municipios, los conflictos políticos hubieran sido mucho más amplios y, quizás, la República se habría fragmentado. Si algo la mantuvo unida, a pesar de sus enormes pérdidas, fue el trabajo de los gobiernos locales.

En tercer sitio hay que sumar el papel que desempeñaron los municipios durante la segunda mitad del siglo XIX a favor de la implantación de las Leyes de Reforma. Como sabes, esas leyes se enderezaron en contra del predominio tradicional del aparato político de la Iglesia Católica. Pero el gobierno liberal (aún en plena batalla en contra de los conservadores) no contaba con un aparato equivalente. De modo que echaron mano de los municipios: fueron éstos quienes tuvieron la responsabilidad de darle validez práctica a esas leyes, empezando por la muy relevante del registro civil y pasando por las que controlaban los cultos. Es cierto, por otra parte, que los procesos de desamortización dirigidos hacia las posesiones de la Iglesia dañaron también el patrimonio de los municipios. Pero la evidencia histórica muestra que en ese caso la operación resultó tan morosa y lenta que a la postre las propiedades comunitarias llegaron hasta el siglo XX y siguen vigentes, en buena medida, hasta nuestros días. Es decir, los municipios ayudaron a la Reforma como pieza de acción en contra del aparato eclesiástico y fueron tan eficaces como lo permitió la salvaguarda de sus propios intereses.

Por último, los municipios también ayudaron a la implantación del Estado nacional con armas y hombres. Contribuyeron a la construcción de los distintos ejércitos que atravesaron por ese conflicto entre liberales y conservadores de muy distintos modos. Para decirlo, sin embargo, en una sola frase: la base del reclutamiento fueron los municipios. Ahí se daban las listas de registros útiles para formar Guardias Nacionales y ahí también se seleccionaban a los mejores y más aptos para integrarse a las partidas militares. No descarto la importancia que tuvo la práctica de la leva (contraria a los más elementales derechos humanos). Pero incluso esa práctica se realizaba a través de la participación de los gobiernos municipales.

Así pues, dineros, legitimidad política, control civil y fuerza militar provinieron de los municipios. Por lo demás, era perfectamente lógico: no había entonces ninguna otra institución capaz de aportar todas esas piezas al engranaje de la construcción estatal. No es casual, por tanto, que el Porfiriato se haya consolidado precisamente cuando Díaz comprendió que el control de los municipios equivalía al control del país. De ahí la relevancia que tuvieron al final del siglo XIX y principios del XX los llamados Jefes Políticos: verdaderos controladores de la vida municipal. Y tampoco es una casualidad que Venustiano Carranza, siguiendo la misma mecánica, haya entendido que ganar la revolución significaba controlar la mayoría de los municipios con jefes constitucionalistas. Ése el núcleo del Plan de Guadalupe. Y tenía razón.
JRLRC: Desde finales del siglo XIX y principios del XX, ¿cómo ha evolucionado históricamente el municipio mexicano?

MM: Paradójicamente, construido el Estado nacional, el municipio perdió fuerza e influencia política. Fue una lógica “vampiresca”: el Estado literalmente le chupó la sangre a los municipios, y al hacerlo los debilitó. Desde los años treinta y hasta los años ochenta, dentro del aparato del partido hegemónico, el municipio mexicano sirvió como cadena de mando para mantener la gobernabilidad del país, así como de ventanilla de gasto público. Dos tareas relevantes en ese marco monocolor y controlado por vías autoritarias. Pero nada más. Si se compara la historia municipal del siglo XIX con la del XX, ésta aparece como la sombra de lo que fue esa instancia.

JRLRC: ¿Cuál es su balance de las reformas hechas al artículo 115 constitucional en 1983 y 1999?
MM: Dije antes que los cambios importantes del siglo XX comenzaron en los años ochenta. Me refería precisamente a la reforma constitucional de 1983.

En general, el proceso de reforma constitucional obedeció a dos transiciones: la demográfica y la democrática.

La primera, que comenzó mucho antes que la segunda, hizo que México se convirtiera muy rápidamente en un país urbano, con predominio del sector industrial, y que abandonara su vieja condición rural. En ese sentido, el régimen comprendió que debía preparar a los municipios para afrontar los nuevos desafíos de ese desarrollo urbano, que de otro modo habrían hecho crisis. De ahí las reformas de 1983, que definieron al municipio como el gobierno de las zonas urbanas, prestador de servicios públicos y responsable principal de su planeación y desarrollo.

La reforma de 1999 respondió, en cambio, a la transición democrática. Hay que recordar que desde 1989, más de mil municipios cambiaron de signo político, donde solamente había 39 en aquel año con un gobierno distinto al PRI. Y también que cerca del 65% de la población mexicana había vivido alternancia local en esa década. Para 1999, la pluralidad ya era un signo de la vida municipal mexicana. De modo que la segunda reforma relevante del siglo XX fue convertir al municipio en gobierno de pleno derecho, con facultades exclusivas y capacidad reglamentaria, en su propio orden jurídico, protegido por la Constitución. Hace apenas unos meses que la Suprema Corte de Justicia confirmó esa nueva definición, de modo que todavía es temprano para hacer evaluaciones.

Todo momento crítico representa un desafío y una oportunidad. A partir de ahora, México vivirá otra historia local.

JRLRC: Partiendo de su estado institucional actual, ¿qué reformas necesitan los municipios para alcanzar un mejor desempeño gubernativo?

MM: ¿El diseño institucional actual de los municipios es suficiente para que afronten los desafíos actuales? Mi respuesta es: no. Y menos ahora, después de haberles creado su propio orden jurídico y dotarles de nuevas y muy poderosas obligaciones constitucionales. En mi opinión, se necesitan cambios en tres planos: el primero son las relaciones con los gobiernos estatales y federal; el segundo es su propia organización interna; y el tercero son las cuestiones electorales.

Lo diré brevemente: el gobierno federal no puede seguir actuando como si los municipios fueran menores de edad. Y lo mismo vale para los gobiernos de los estados. En la medida en que esas dos instancias sigan abrumando a los gobiernos locales con políticas públicas diferentes, manuales distintos y reglas de operación tan complejas como numerosas, apoyadas a su vez en leyes y procedimientos de todo tipo, el resultado seguirá siendo la ineficiencia. Es preciso ponerse de acuerdo acerca del tipo de municipio que queremos y reforzar sus habilidades de manera deliberada. El reproche también incluye a los municipalistas: enamorados de los gobiernos locales, hemos acabado por creer que pueden hacer todo y de todo, pero no es cierto. De hecho, son parte de un entramado institucional que debe revisarse y nosotros debemos tomar de ellos lo mejor que pueden aportar. Es una tarea intelectual y política que todavía está pendiente.

De otro lado, los municipios requieren un refuerzo mayor de su organización interior. Es increíble que, al comienzo del siglo XXI, cada tres años inicie una nueva historia en prácticamente todos los municipios de México. Recientemente, buscando experiencias de profesionalización valiosas, encontré que de 4 mil 436 municipios, solamente 17 de ellos podían ofrecer buenas cuentas en esa materia (0.38% del total). El municipio tiene que dejar de ser el espacio de la improvisación trianual para comenzar a ser un lugar de estabilidad y perspectiva de largo plazo. La tarea organizacional por venir es todavía muy ardua, pero indispensable.

JRLRC: Es decir, necesitamos con urgencia una reforma que permita a los alcaldes competir electoralmente por su reelección consecutiva. ¿Por qué prohibir que un alcalde continúe en su cargo si dicha continuidad depende única y exclusivamente de la aceptación ciudadana expresada en votos?

MM: Finalmente, hay que revisar las reglas electorales. Mi premisa es que los sistemas electorales no pueden seguir siendo ajenos a los sistemas de gobierno que se desprenden de ellos. No queremos democracia solamente para elegir mejor sino para gobernar mejor. Repito: los sistemas electorales no son neutros; producen consecuencias directas e inmediatas sobre los sistemas de gobierno. De ahí la relevancia de estudiarlos conjuntamente.

JRLRC: Una vez que los partidos han abandonado sus papeles de ganadores y perdedores permanentes de la lucha electoral, podemos iniciar la evaluación de la pertinencia de la representación proporcional en los cabildos. Bajo una situación democrática de multipartidismo competitivo, ¿qué es más importante: recrear, como gusta de decir José Woldenberg, la pluralidad en los órganos de decisión o asegurar la eficacia y la eficiencia de éstos?

MM: Los debates sobre reelección, sistema de representación proporcional, distritos municipales, construcción de mayorías calificadas, predominio o subordinación del alcalde al ayuntamiento en conjunto y relaciones entre éste y las dependencias municipales, entre otros, tienen que inscribirse en una reflexión más amplia sobre el tipo de gobierno municipal que queremos.

JRLRC: Tengo entendido que un municipio recibirá menos recursos económicos cuanto más exitoso en el combate a la pobreza sea. Si esto es así, ¿no estamos condenando a un gobierno municipal exitoso a dejar de serlo?

MM: En efecto, los incentivos que produce el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación son contradictorios. No hay un solo autor que no coincida con este juicio. En ese sentido, hay que cambiarlos. Pero ese debate se relaciona, otra vez, con el que he planteado antes: ¿qué municipio queremos? Si ha de ayudar a luchar contra la pobreza, la Federación en su conjunto y sus instrumentos fiscales deberían contribuir a ese propósito. Tras los dilemas del Ramo 33 está la indefinición de la que vengo hablando. Y no se resolverá mientras ese Ramo siga siendo el espacio utilizado por el gobierno federal para dirimir y fragmentar las políticas públicas. Si seguimos por esa ruta, acabaremos teniendo un Ramo 33 con veinte fondos distintos, cada uno de los cuales obedecerá a sus propias reglas y prioridades. Pero olvidando todos que, al final, están los mismos municipios de siempre.

JRLRC: ¿Qué tan importante es la participación política no electoral de la ciudadanía en la búsqueda del “buen gobierno” a nivel municipal?

MM: La participación de la sociedad es siempre muy importante. Hay al menos dos conceptos recientes que se vinculan con esa idea: la gobernanza y el capital social. Ninguno de los dos podría discutirse sin la participación consciente de los ciudadanos de la sociedad, que además tienen que estar conscientes de ser ciudadanos. Como dije antes, se acabó la época del régimen hegemónico. La pluralidad se implantó a partir de 1989 y ahora es un hecho que creo irreversible. Eso supone mayor participación, mayor reciprocidad y mayor conciencia sociales.

Ahora bien, no es lo mismo la participación social que la individual (o fragmentada). El riesgo de una mala comprensión de esos dos conceptos (gobernanza y capital social) es que acaben convertidos en relaciones individuales y, por tanto, corruptas entre los gobiernos municipales y los poderes fácticos de cada municipio. Ese riesgo hay que conjurarlo con un diseño institucional adecuado. Y vuelvo a mi discurso reiterado: ¿qué municipio queremos? Sobre esa base hay que establecer las reglas del juego institucional para que la participación social tenga sentido.

JRLRC: Parece que el atractivo de la problemática municipal mexicana es analítico y práctico a la vez, lo que significa que invita simultáneamente al diagnóstico y la propuesta. ¿Está usted de acuerdo?

MM: A lo largo de las respuestas anteriores creo haber subrayado que, en efecto, tenemos un desafío intelectual y político a la vez. Mi punto, puesto ahora en positivo, sería el siguiente: estamos estrenando un nuevo espacio municipal, históricamente planteado. También estrenamos pluralidad democrática y perspectiva de Estado. Pocas veces se presentan tantas oportunidades para reconstruir el debate y las prácticas.

Creo que lo que estamos viviendo se parece, por su densidad histórica y por sus alcances de largo plazo, a lo que ocurrió en México a partir de 1867: una oportunidad incomparable para imaginar el país que podemos tener. En aquellos años perdimos esa oportunidad por la ambición de poder de quienes nos gobernaron. Alguien ha dicho que volvimos a tener esa ocasión en 1913, antes de la Decena Trágica. Es posible, aunque no estoy seguro, pues el país se encontraba en guerra civil y sin medios. Eso fue aprovechado por Huerta, los porfiristas y la parte más medrosa y mezquina de los Estados Unidos para tratar de reconstruir el pasado. No pudieron hacerlo, pero tampoco permitieron imaginar un futuro institucional, pacífico y democrático a la vez. La política se volvió áspera, dura, guerrillera, y acabó resolviéndose a balazos. Por eso me parece que la comparación funciona mejor con el siglo XIX y el triunfo definitivo de los liberales.

Como sea, no tengo duda de que se trata de una oportunidad histórica magnífica. Mi opinión es que no debemos perderla.

JRLRC: Por último, salvo los registros de orientación “micro” de Fabio Rodríguez Korn, la academia poblana, por ejemplo, no ha generado estudios municipales de calidad. Pero el problema va más allá: en un estado donde existen 217 gobiernos municipales, no se forman municipalistas. ¿Cómo convencer a los estudiantes de ciencias sociales de dirigir su trabajo al estudio de su propia realidad municipal?

MM: Si los estudiantes de ciencias sociales no se interesan por la parte fundamental de la materia prima con la que trabajan, ¿entonces en qué pueden interesarse? Si mucho me apuras diría algo más: si alguien cree que la globalización significa abandonar el terreno local es porque no ha entendido qué significa la globalización. Por el contrario, pensar al país en términos globales equivale, en el terreno práctico, a contar cada una de las piezas que pueden hacer posible la inserción mexicana en el mundo con fuerza propia. Y eso no podrá suceder sin gobiernos locales democráticos, eficaces, exitosos. Aquí está la clave para convencerlos.